云南高院发布行政审判“白皮书”为依法行政建言献策

云南高院发布行政审判“白皮书”为依法行政建言献策
                                         ——访云南省高级人民法院副院长田成有

                                                       作者：童晓宁、茶莹、唐时华

    2013年8月28日下午，云南省高级人民法院邀请省政府法制办、省国土厅、省住建厅等14个省级行政机关在云南高院召开了“行政执法与行政审判工作座谈会”。会上，云南高院发布了2011—2012年度行政审判“白皮书”，通报了云南法院系统两年来审理行政案件基本情况、审判中发现行政执法中值得重视的问题，以及进一步提高依法行政水平和能力的意见建议。会后，云南高院田成有副院长接受了记者的专访。

　　记者：我们关注到云南高院近几年都在发布行政审判“白皮书”，请问云南高院此举意义何在？ 
　　田成有：发布行政审判“白皮书”是法院行政审判的一项重要工作。行政审判“白皮书”以人民法院行政审判中的一些案例为依据，通过对一个个案例的归类分析，总结出行政机关在行政执法活动中值得肯定和坚持的做法，以及行政执法中存在的需要重视的问题。
　　多年来，我们坚持发布白皮书，其意义是多方面的。首先，公开“白皮书”有利于监督行政机关依法行使行政职权。法院负有监督行政机关依法行使职权的职能，由于司法权和行政权同属国家公权力的范畴，这种国家权力机关之间的监督，如果不为社会知晓，不引起相关部门的重视，极易流于形式。向社会公开，引入社会力量对行政机关在行政执法中出现的问题共同关注，既避免白皮书与司法建议的形式化，更重要的是有利于将问题搞准，将监督落到实处。其次，公开“白皮书”，有利于提升司法公信力。法院总结、分析、研判行政案件意在指出行政执法中存在的问题。若只是将“白皮书”单方面地发送行政机关，极易让民众产生单独辅导、厚此薄彼的印象。法院不护短、不遮蔽问题，公开、公正、公平地处理民众和行政机关的关系，不偏不倚，有利于提升司法的公信力，提高行政执法的水平。最后，公开“白皮书”，还有利于提高民众的法律意识，促使民众依法行权、依法维权。将“白皮书”向社会公开，变成民众的普法教材，给民众在自身权利有可能受到行政机关的损害时，有可资借鉴的范本和可以预期的结果，也有利于引导民众依法行使权利，依法维护权利，也有利于优化行政执法环境，实现行政机关和行政相对人的双赢。
　　记者：通过发布白皮书，在促进行政执法和行政审判两者良性互动方面，云南有些什么明显变化？
　　田成有：2011年8月，省法院、省政府法制办共同制定了《关于建立行政机关与人民法院沟通协调机制的若干意见》，文件下发后，这项工作得到进一步推动和规范。从近年情况看，一是依法行政和接受司法审查的观念更加深入。行政机关依法行政的观念明显增强，依法参加行政复议接受行政监督，依法参加行政诉讼接受司法审查的观念进一步增强。原来案件中反映出个别行政机关存在抛开法律规定仅依照当地政策或行政机关意志进行执法的情况，现已大大减少。大多数行政机关能够积极应诉，坦然接受司法审查，接受诉讼结果，尤其是败诉结果。二是行政执法程序更加规范。行政机关执法程序更加规范，重实体轻程序的现象有较大改观，大部分行政机关能够严格遵守法律规定的时限、方式、环节等程序性要求。部分行政机关还依照法律规定制定程序细则或制定高于法律要求的程序规定。三是重点执法领域执法更加严格。从行政管理领域看，土地、林业、拆迁、房屋登记、公安、工商、劳动和社会保障等属我省行政执法重点领域，在行政审判白皮书中对此提出了较多问题及建议。很多案件中，行政机关积极响应法院倡导，对当事人的诉讼目的进行研究，提出解决方案，与相对人平等友好协商。四是行政机关更加重视司法建议和行政审判白皮书。一些行政机关根据白皮书内容，开展专题收集、研究和分析，对司法建议进行反馈。近年有部分行政管理领域和种类的案件败诉率下降，与行政机关对败诉案件和白皮书的重视研究分不开。

　　记者：云南法院在行政审判“白皮书”工作上取得了哪些成效？
　　田成有：我院从2009年开始制作并向有关政府及其行政机关发送、向媒体和社会大众发布行政审判“白皮书”。 2010年我院专门发出通知，要求有条件的中级法院要积极开展行政审判“白皮书”工作。近几年，我院和10个中级法院制作并向有关行政机关发送了行政审判“白皮书”近200份，并得到了行政机关的及时反馈和沟通。我院2010年和2011年制作的行政审判“白皮书”还引起了省委、省政府主要领导的高度重视，也引起了社会各界的广泛关注。光荣书记、纪恒省长都曾作出过重要批示，要求行政机关高度重视法院白皮书中提出的建议、积极开展行政与司法的良性互动。2012年2月6日，省政府和我院召开联席会议，通报了我院2011年制作的行政审判“白皮书”。这显示了省政府对法院行政审判工作的支持和重视，显示了我省在加强和构建行政与司法之间联席、对话、交流机制日益成熟完善。

　　记者：今年发布的行政审判“白皮书”有哪些特点？
　　田成有：今年发布的行政审判“白皮书”从形式上看，它是针对两年审理案件的梳理分析，不同于以往一年发布一次。这主要是考虑将两年审理的案件做一比较分析，突出行政机关行政执法中值得重视的问题。从内容上看，不仅针对涉诉行政案件反映的共同问题做了分析，而且突出了重点执法领域存在的问题；不仅提出了问题，而且也有对问题的分析及具体案例支撑，促使行政机关通过具体案件查找和分析行政执法中存在的问题。另外，针对问题提出的建议和意见更具有可操作性，不是只说好话，只讲空话，而是能够找准问题，提出改进和完善的对策。如针对土地征收、房屋拆迁等社会热点、难点问题从严格执行法律规定、确保行政相对人知情权、参与权、救济权，从政策和制度上加强行政相对人合法权益的保障等方面提出了具体意见和建议。

　　记者：行政审判“白皮书”中反映了行政机关在行政执法中有哪些值得重视的问题？针对这些问题，法院提出了哪些意见和建议？
　　田成有：此次发布的行政审判“白皮书”，其案例数据是全省三级人民法院2011、2012年审理的行政诉讼案件。白皮书指出的问题不是空对空，不是抽象地谈大道理，而是有理有据，以理服人，以确凿的事实点明政府行政过程中存在的问题。这些年来，人民法院通过审理这些案件，发现行政机关执法行为在行政执法主体、行政行为的事实和证据、行政执法程序、行政行为的法律适用上都或多或少地存在值得重视的问题。主要是作出行政行为的事实和证据，以及行政执法程序问题较多。在事实和证据方面表现为认定事实不清、证据不足、缺少主要关键证据。在执法程序上表现为未能严格按照法定程序作出行政行为、缺少或遗漏必要的程序环节，甚至未给予相对人在程序上的陈述申辩权等等。另外，部分行政机关也存在对相对人的申请拖延履行或不履行法定职责的情形。这两年的案件，也反映出有的行政机关因在法定期限内不向法院提供作出具体行政行为的证据和法律依据，从而导致败诉的情形。
　　我们针对行政机关执法中反映的问题提出了以下几个方面的意见和建议：一是针对土地征收、房屋征收拆迁案件，我们提出了依法决策，提高决策公信力的意见。这些行政管理领域直接关系群众的切身利益，在加大城市化推进的过程中，应当保障公众参与决策、知悉情况、发表意见、提出异议、查询监督等权利。政府在行政决策过程中，不仅要注意决策的意义和质量，更需要注意决策的合法性和科学性，考虑社会发展速度、承受能力与人民满意度，提高决策执行力和公信力。二是建议加强和规范土地资源、城建规划领域的行政执法行为，充分保护人民群众的合法权益，在程序上保护相对人的知情权、参与权、异议权、救济权等。三是针对基层政府和行政机关执法行为不规范、不合法的问题，我们提出了加强基层执法能力建设，确保行政争议化解在基层。四是建议加强行政机关与人民法院的沟通协调，促进行政与司法的良性互动。同时，建议行政机关积极做好行政诉讼应诉工作，配合人民法院做好行政争议化解工作。

　　记者：站在法院司法审查的角度看如今的行政执法，你有什么看法？
　　田成有：与过去相比，行政机关的执法理念和执法能力都有较大提高。但依然存在一些需要引起重视的问题。有的行政机关的法律意识还停留在“人治”的层面上，迷恋过去那种少有约束的、自由裁量权很大的行政管理方式，把行政审判当成行政机关行使行政管理权的“紧箍咒”，消极对抗司法审查权，如被诉行政机关“一把手”出庭率极低，认为与普通老百姓对簿公堂有失身份，引起诉讼后，不是积极参与到诉讼中来，而是持不合作态度，有的甚至请上级行政机关的领导出面说情、向法院施压干预。一些行政机关大包大揽，越权行政，有的执法人员对法律法规不熟悉、理解不透彻，有的责任心不强，不依程序办事，草率作出处理，有的特权思想严重，依法行政意识淡薄。有的行政机关不注意依照法律、法规规定的形式收集证据，随意性很大，只注意进行形式性的审查，而忽视或不进行实质性审查，一些行政机关在进行具体行政行为时，对同种、同类案件，乃至同一案件中，违法性质、轻重程度基本相同的当事人，由于对处罚幅度理解不准确或掌握案情不够等，所作处罚相差悬殊太大，明显不够公正。 
　　以上这些问题，年年有、年年提，属于多年来持续出现的“老”问题，在往年我省行政案件司法审查报告中也曾多次提出并加以分析，但这些问题仍在近两年的行政执法中反复出现，说明整改力度还不足，执法能力还有待进一步提高，需要引起行政机关更高程度的重视，切实重视法院所提的司法建议，对出现的问题加以改进，不断提高行政执法水平。

　　记者：在这次会议上，你提出行政审判“白皮书”工作要在广度和深度上下工夫，那么云南高院有哪些新的举措来继续做好行政审判“白皮书”工作？
　　田成有：发布白皮书，不能走过场。做好这项工作，需要相互的理解和支持，我们还有很多可以发展的空间，还有许多工作可以完善。首先，在“白皮书”的形式和内容上进一步完善。过去，我们发布的行政审判“白皮书”是对过去一年或数年行政审判和行政执法状况的综合情况报告，不能单独反映某一重点执法领域的执法状况。今后，我们将针对某些执法领域行政执法情况作出专门报告，如涉及社会热点问题的土地征收、房屋拆迁案件，我们可以就这些执法领域单独制作和发布“白皮书”。我们还将通过一些重大典型案例，由点及面地向党委、人大、政府就某些行政执法领域进行专门性的报告，以此引起各方对这些执法领域的关注。我们也有打算与省政府法制办联合就年度“行政复议和行政审判”制作和发布“白皮书”，共同就行政复议和行政诉讼中发现的行政执法中的问题有针对性地向省政府建言献策。
　　其次，在“白皮书”的发布渠道和发布方式也应做进一步创新。一是采取与当地政府或政府法制机构召开年度联席会议的形式发布，并同时听取各行政机关的反馈意见；二是通过媒体向社会公布，增加社会各界对行政执法和行政审判工作的理解和支持；三是提高行政审判“白皮书”双向交流、及时反馈的效果。通过召开联席会议或座谈会的方式，加强司法机关和行政机构之间的沟通与交流，建立起一个相互尊重、相互理解支持的良性互动的关系。法院和行政机关应关注“白皮书”发布后社会对“白皮书”内容的反映，分析社会对“白皮书”反映内容的深度需求，建立联系、沟通、回访等工作机制，共同促进相关问题的解决。

　　记者：我们注意到，行政审判“白皮书”的发布在我国还处于不断加强和完善阶段，需要有关机构及社会的理解、支持，从完善机制、加强联动方面，你有何建议、看法？
　　田成有：白皮书不应成为羞答答的玫瑰，静悄悄地开，白皮书不应该成为法院和行政机关之间的悄悄话。同时，也应思考让法院提出的司法建议落在实处的问题。目前，沟通合作的机制已经建立，行政机关沟通、合作的意愿很强，并围绕行政审判“白皮书”建立了一系列的反馈性机制，但我们还没有建立正式的回应性报告制度。从完善机制的角度，我有一个建议，如果政府在收到审判白皮书后，能作为一项制度，向本级人大以专题报告的形式，提出回应性的报告，同时“抄送”同级法院；而人大系统负责对政府的回应性报告进行专题审议，可邀请政府部门代表及法院代表参加，就两份报告中突出的“依法行政”问题集中讨论，并据此作出相关决议。如能建立这样的机制，将会极大地发挥白皮书的作用，切实解决问题，服务依法治省大局。

　　（作者单位：云南省高级人民法院）