中央出台意见要求对国有产权保护提供制度化保障 专家认为防范国有资产流失亟须法律法规“补位”
中央出台意见要求对国有产权保护提供制度化保障 专家认为防范国有资产流失亟须法律法规“补位”
2016-12-10 来源：法制日报——法制网 作者：admin
制图/高岳
法制网记者 陈磊
法制网实习生 陈佳韵
“以制度化保障促进国有产权保护,防止内部人任意支配国有资产,切实防止国有资产流失。”
近日发布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中这样指出。
在本轮国企改革中,一个非常关键的问题是,如何防范国有资产流失?我国需要如何建立和完善法律法规,为国有产权保护提供制度化保障?
抓住了国企改革“病根”
12月8日,邓崎琳被提起公诉的消息在最高人民检察院网站上发布。此时,距离他被中央纪委监察部网站通报开除党籍,整整过去了11个月。
邓崎琳,武汉钢铁(集团)公司原董事长、党委书记,因涉嫌严重违纪违法,2015年8月29日被中央纪委监察部网站通报接受组织调查。
在他的治下,武钢被中央巡视组巡视出的问题之一是,“违规决策,管理混乱,造成国有资产巨额损失”。
邓崎琳24岁进入武钢,在武钢工作了40年,从一名车间工艺技术员,一直做到武钢的董事长、党委书记,其间历任武钢第二炼钢厂厂长,武钢生产部部长,武钢总经理助理,武钢副总经理,武钢总经理,武钢董事长、党委书记等职。
2015年6月2日,武钢召开中层以上管理人员大会,64岁的邓崎琳被免去武钢董事长、党委书记职务,到龄退出领导班子。
一周之后,中央第十三巡视组向武钢反馈巡视情况,称武钢存在“以‘钢’谋私,大肆敛财”的情况:有的领导人员违规插手武钢工程项目；有的领导人员亲属围绕武钢经商办企业；违规决策,管理混乱,造成国有资产巨额损失。
同年8月29日,邓崎琳被查。
十几天之后,武钢发布中央巡视组巡视整改通报,表示就“国有资产巨额损失”问题,对国贸公司违规与私企武宝联公司进行矿石买卖进行“检讨和反思”。
作为国务院国资委直管的大型央企,曾领航钢铁行业的武钢,在邓崎琳治下所隐藏的国有资产流失等问题,伴随着邓崎琳的落马而逐渐暴露出来。
国有企业的国有资产流失问题,并非武钢独有。
中央纪委监察部网站通报信息显示,中国华电集团公司违规向民营企业让利,造成国有资产流失；中船集团在资产收购、企业重组改制中造成国有资产流失；此外,宝钢集团也存在部分项目违规决策,造成国有资产巨额损失。
中央显然已经意识到这个问题,并为此开出了“药方”。
11月27日,《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》公布,其中提出:“以制度化保障促进国有产权保护,防止内部人员任意支配国有资产,切实防止国有资产流失。”
中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海曾参加“意见”的内部论证,还承担了国家社科基金重点课题《深化国有企业与国有资产监管制度研究》。
刘俊海告诉《法制日报》记者,中央在“意见”中把深化国有企业和国有资产监督管理体制改革、保护国有产权放在首位,就是为了防止内部人员任意支配国有资产,应当说抓住了国企改革的“病根”。
国企保护国有产权不到位
国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。
2015年7月至8月,中央纪委监察部网站刊发系列文章称,巡视发现,国有企业普遍存在制度不健全、监管不到位的问题。有的企业“三重一大”制度形同虚设,决策成了“一把手”的“一言堂”、分管领导的“自留地”；对资产和资金疏于管理,国有财产成了被少数人瓜分的“唐僧肉”。
中国企业改革与发展研究会副会长、国务院国资委企业改革局原副局长周放生同意《法制日报》记者引述其观点称,国资流失的核心是没有通过市场公平交易的方式转让、处置国有资产。
周放生认为,国有资产流失主要有两种:一是交易性流失,指在产权交易过程中,不规范操作(不评估、少评估、隐匿资产、低价转让等)导致的国有资产流失；二是制度性流失,比如说腐败、浪费也是流失。
“还有一种隐性流失,比如说,破产企业、关停并转企业、投资失误企业也是天天在发生大量流失。”周放生说。
在周放生看来,与国有产权交易过程中出现的流失相比,“体制性流失”更需要关注。
“现在国有企业的投资存在严重的盲目性,在成为世界500强的‘蛊惑’下一味想做大做强,这很容易造成严重的体制性流失。”周放生说,“这种流失最大的特点是不容易被发现,投资失误无人负责,盲目扩张也没有人负责。”
刘俊海告诉《法制日报》记者,正是由于我们对国企国有产权保护的不到位和国企治理结构的不完善,实践中一些国有企业的个别高级管理人员滥用职权,肆无忌惮地侵占国有资产,导致国有资产大量流失。
刘俊海总结道:国企透明度不高,企业的财务状况经营状况只有管理层知道；高管的激励机制和约束机制都不匹配,有的高管是只有权利没有义务,只有权利没有责任；国企‘一把手’现象比较严重,缺乏制衡,比如说董事会对管理层的约束缺位,监事会也往往有名无实；缺乏问责制度等。
出台防止国资流失条例
中央高度重视深化国有企业改革,党的十八届三中全会决定对此作出部署,国务院也专门成立了国有企业改革领导小组,协调推进各项改革措施的落实。
尤其是2015年以来,我国出台了“1+N”系列配套改革文件,其中专门强调了防止国有资产流失。
2015年8月,《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台,明确国企改革要依法依规、严格程序、公开公正,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,杜绝国有资产流失。
与此同时,国务院办公厅印发配套文件《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》,要求在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制,防止国有资产流失。
2015年11月,国务院办公厅更是下发防止国有资产流失的专门文件——《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,要求加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。
这份文件中还提出,完善企业国有资产监督法律制度。
“做好国有资产监督法律法规的立改废释工作,按照法定程序修订完善企业国有资产法等法律法规中有关企业国有资产监督的规定,制定出台防止企业国有资产流失条例,将加强企业国有资产监督的职责、程序和有关要求法定化、规范化。”
刘俊海建议,防止国有资产流失,应该进一步加强企业国有资产法、公司法以及相关配套行政法规、部门规章的落实力度,以落实中央产权保护政策为契机,查漏补缺,让各项规定落地生根。
在刘俊海看来,亟须进一步完善公司治理的目标,完善企业内部监督,应当建立涵盖各治理主体的监督工作体系,健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制。
刘俊海认为,应完善国有资产监管机构监督。国有资产监管机构要坚持出资人管理和监督的有机统一,进一步加强出资人监督。健全国有企业规划投资、改制重组、产权管理等规范国有资本运作、防止流失的制度。
刘俊海表示,尤其重要的是,提高国企经营的透明度,对社会公开发布年报中报季报等,接受社会监督,包括推动国有资产和国有企业重大信息公开。建立健全企业国有资产监管重大信息公开制度等。
“对于那些违背诚信义务、监守自盗的国企内部人员,应当加大监督和打击力度,对涉嫌犯罪的应当依法追究刑事责任。”刘俊海告诉《法制日报》记者,严肃处理这些“蛀虫”,加大对国有企业违规经营责任追究力度,防止国有资产流失。
“国有资产流失,无论是交易性流失还是体制性流失,包括国企腐败,都要通过深化国企改革才能解决,通过制度变革来解决。”周放生认为。
