我国生态环境责任与赔偿亟待立法规范 对话全国人大代表、中国工程院院士王金南

法制日报全媒体记者 郄建荣

生态环境损害赔偿制度是中央生态文明体制改革的重要组成部分。从2015年起，我国生态环境损害赔偿和公益诉讼已经付诸实践，无论是制度设计还是社会实践生态环境损害赔偿制度均取得了突破性进展。

全国人大代表、中国工程院院士王金南长期关注生态环境责任与赔偿问题，并从始至终全程参与了这项制度的研究与设计。就这一话题，5月28日，《法制日报》记者采访了王金南。

王金南告诉《法制日报》记者，他已向十三届全国人大三次会议提交了关于加快开展生态环境责任与赔偿立法的建议，他提出，我国应尽快启动生态环境责任与赔偿立法。

问：为什么要开展生态环境责任与赔偿立法？

答：生态环境损害赔偿制度化是贯彻习近平生态文明思想，落实十八大和十八届三中全会提出的严格实行生态环境损害赔偿制度的要求，是执行十九届四中全会关于落实生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究的具体实践。

由于生态环境损害赔偿制度涉及赔偿和修复的责任承担，涉及权利人、义务人、诉讼规则等民事基本制度和司法诉讼等事项，根据立法法第八条和第九条的规定，涉及民事基本制度和司法诉讼的事项只能制定法律，因此，需要通过立法巩固生态环境损害赔偿制度改革的成果，使改革制度化和常态化，为实现生态环境损害的修复与赔偿提供法律保障。

生态环境损害赔偿制度是中央生态文明体制改革的重要组成部分。经过多年探索，我国生态环境损害赔偿制度在各地实践中得到了巩固，环境风险预防责任在有关法律中做了原则性规定并通过部门规章进行了细化，具备了上升为立法的实践基础。

2015年，我国开始试行生态环境损害赔偿制度，2017年12月17日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》。这项制度试行以来，各地颁布了生态环境损害赔偿改革实施方案,并且出台了调查、磋商、资金管理、修复及效果评估等配套改革制度。

在国家层面，2015年以来，司法机关相继出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，这些均对生态环境损害赔偿和修复进行了规定。立法上，海洋环境保护法和土壤污染防治法对海洋和土壤生态环境损害提出了赔偿的要求。

尽管法律、司法解释和改革文件从不同角度对生态环境损害赔偿和修复进行了规范，但是，缺乏统一性和协调性，致使行政管理和司法实践中存在矛盾和冲突，不利于生态环境损害索赔工作的顺利开展，需要通过统一立法予以整合。

问：生态环境责任与赔偿的立法基础和条件是否具备？

答：经过近5年的制度和案例实践，我国生态环境损害赔偿制度改革和公益诉讼已经进行了全面的制度探索，积累了比较成熟的实践经验，环境风险预防与应对责任在相关法律和配套制度中做了规定，突发环境事件应对能力得到提升，具备了上升为立法的基础。

一是法律依据和需求充分。十三届人大三次会议通过的《中华人民共和国民法典》是一部充分体现习近平生态文明思想、生态优先绿色发展理念的民法典。民法典专门对环境污染和生态破坏责任侵权作出了法律安排。这部法律为建立生态环境责任与赔偿制度奠定了坚实的法律基础，同时也提出了加快制定生态环境责任与赔偿法律的要求。

二是制度体系逐步成熟。我国已初步建立了生态环境损害赔偿的制度体系。全国31个省(区、市)均印发了生态环境损害赔偿改革实施方案，并出台了损害调查、赔偿磋商、诉讼规则、修复评估、资金管理等配套制度。与生态环境损害赔偿制度密切相关的环境公益诉讼制度也已初步建立。民事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院的“两个解释”等法律和司法解释已明确了检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的规则。目前，生态环境损害赔偿的制度内容已经基本完善，具备了上升为法律的基础。

三是环境风险责任明确。环境风险预防与应对责任在环境保护法以及大气污染防治法等单行法中进行了原则性规定，并通过《突发环境事件调查处理办法》《突发环境事件信息报告办法》等配套制度对企业环境风险评估、排查、预警、信息报告、事件调查处置等具体工作做了细化规定。2019年实施的土壤污染防治法对企事业单位的土壤污染风险防控责任作出了更为系统的规定。总体来看，环境风险预防与应对责任已基本健全，有必要统筹环境风险预防与损害赔偿责任，构建系统性的预防与修复责任体系。

四是案例实践积累充分。生态环境损害赔偿和公益诉讼都已付诸实践，从2015年至今，各地开展生态环境损害赔偿案件600余起，赔偿金额20余亿元。近年来环境公益诉讼案件也呈爆发增长趋势，案例突破万件，取得了良好的社会反响，获得了人民群众的好评与支持。在环境风险防范与事件应对方面，2006年-2019年期间，我国发生突发环境事件6000余起，2019年突发环境事件总数比2006年减少67.9%，案件数量每年均呈下降趋势，环境风险防控的能力稳步提升。通过一系列突发环境事件的应对，积累了丰富的应急处置经验，环境应急管理体系逐步完善。大量案例实践为开展生态环境责任与赔偿立法奠定了较为扎实的实践基础。

问：通过制定生态环境责任与赔偿法律可以解决哪些问题？

答：通过立法可以建立体系化的生态环境责任制度，严格落实企业主体责任和政府监管责任。

目前改革方案确定的生态环境损害赔偿制度重在损害发生后赔偿制度的严格执行，通过赔偿推动环境污染或破坏生态的责任主体从前端加强风险防控意识，减少生态环境损害事件的发生。这样的制度设计虽然对损害责任主体起到了威慑作用，但要建立企业防范和应对风险的责任主体义务还是需要以正面立法的形式予以确立。

现行我国政府对企业进行管理的一些方式实际上削弱了企业的主体责任，加重了政府的监管责任，导致企业主体责任和政府监管责任界限不清。目前正在实施的生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度改革，都是重在事后赔偿责任的落实，忽略了事前风险预防意识的建立。

在国外立法实践中，通过环境责任保险、环境责任信托基金、预付保证金等金融制度的强制立法，成功实现了高环境风险行业责任主体在从业前风险意识的建立，也确保了风险转化为损害事实后的赔偿到位。

问：生态环境责任与赔偿立法的目的和主要内容是什么？

答：开展生态环境责任与赔偿综合立法的目的是建立生态环境事件“事前风险防范-事中有效应对-事后赔偿到位”的全链条管理模式，并通过合理的金融制度设计落实企业防范风险的主体责任。如果一步到位制定《生态环境责任与赔偿法》单项法有一定困难，建议也可以先制定《生态环境责任与赔偿条例》。

具体制度构建包括主体制度与配套制度两大部分。其中，主体制度是确立企业和政府生态环境风险防范、事中应对、损害赔偿工作中具体职责和工作流程等实体和程序规定，配套制度是为保障责任确立和赔偿顺利开展而做的辅助设计。

主体制度内容：一是明确企事业单位和其他生产经营者的生态环境风险预防、事件应对和事后修复责任。包括建立生态环境风险防控制度，识别和评估生态损害风险，排查和监测生态损害隐患，降低生态环境损害威胁。

二是确立生态环境相关主管部门在生态环境风险预防、应对及修复索赔工作中的职责。包括对企事业单位和其他生产经营者的风险防控措施进行指导，根据事件报告指导或命令相关责任主体采取应急措施，开展损害评估、制定修复方案、指导或要求责任主体开展修复等。

三是明确企事业单位和其他生产经营者、生态环境主管部门在生态环境风险预防、事件应对和损害修复的具体工作程序。包括企事业单位和其他生产经营者的报告程序，生态环境相关主管部门在损害发生后的应急处置、调查评估、损害修复工作程序，以及报告时限要求、报告主体、具体管辖主体等。

配套制度内容：一是健全生态环境风险与损害评估制度，为评估生态环境风险评估、调查生态环境损害事实、确定损害责任主体、制定修复方案等提供依据。

二是建立环境责任保险、责任基金等社会化资金保障制度，在责任者灭失、责任者无力承担赔偿费用或责任者无法确认等情况下，综合运用政府财政、污染责任保险、专门基金等社会化责任分担机制，保障生态环境主管部门代为开展相关预防、应对和修复工作的费用。

三是完善生态环境风险损害的信息公开和公众参与制度。在生态环境风险与损害调查、风险防控措施落实、以及赔偿磋商、修复与赔偿金使用等工作过程中，向社会公开有关信息并开展公众参与。