面对民法典时代的行政法变革

□ 周佑勇 （中共中央党校[国家行政学院]政治与法律教研部主任、教授）

民法典的颁布实施是中国法治发展进程中的重要里程碑，必将以法典的体系化效应对整个法治建设的各个领域产生重大而深远的影响。虽然民法典主要调整平等主体之间的人身关系和财产关系，属于民法这一私法部门的最大法源，但切实保障人民权益是所有公私法部门的共同事业和价值追求。一旦公权力介入私法领域，作为公法部门的行政法理当从幕后走到前台，通过规范公权力的行使、防止公权力的滥用，切实保障公民权利。同时，民法典的编纂过程中必然也要将大量涉及公权力行使的相关法律规范纳入其中，而这些法律规范同样构成了行政法这一公法部门的重要法源，因此民法典的实施亦需要行政法的保驾护航。面对民法典时代的到来，行政法无论在基本立场、观念还是未来发展趋势上，都必须作出积极回应和深刻的变革。

一、在基本立场上，行政法应当更加关注公民权保护、强化权利保障

民法典以民为本，坚持以人民为中心，写满了人民的权利，是一部公民权利的保障书，因此民法典时代其实就是公民权利时代。公民权利确定了私人利益，也为公权力划定了界限，离不开公私法协力、共同保护。只不过，不同于民法的保护方式，民法主要通过私法请求权，而行政法则是主要通过公法上的保护请求权，即当公民的人身权和财产权受到他人侵犯时，有权请求行政机关采取相关保护措施；受到违法或不当行政行为的侵犯时，也可以通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿等公法上的救济请求权予以保障。当公权力的行使不当干预私权利，公民还可以通过不作为请求权，要求行政机关不为一定行为予以保护。

传统上，行政法强调的核心是规范行政权力，但根本目的是通过保障相对人的公法请求权，最终保障和实现公民的私权利。为回应民法典这个权利时代，在基本立场上，行政法应当更加强调落实各种公民权利的保障和实现，而不应当仅仅关注公权力的运行规则。

二、在基本观念上，行政法应当更加注重服务行政，强调积极为民服务

如果说刑法手持刑罚利剑，要谦抑；民法如慈母般充满人性关怀，要扩张，那么，行政法体现为民服务的根本宗旨，则要积极主动。只有通过积极行政，主动、全面地提供公共服务，才能不断满足人民物质和精神需求，不断增进和实现公民的私人利益，实现对公民权利的保护。对此，在行政法上，除了保护请求权之外，公民还有一种重要的受益或给付请求权，即通过请求行政机关积极履行法定职责而从行政管理活动中获得利益。譬如通过对一些民事主体资格、民事活动、市场准入、所有权或者使用权的登记、许可、确认等行政行为，以及对生存生活有特殊困难或处于紧急特殊情况下的公民予以行政救助，直接落实公民民事权益的保护。

同时，民法典中也有大量涉及规定政府职责的行政法规范，譬如个人信息保护、优化营商环境、侵权责任的认定、绿色生态保护等条款，也是旨在通过政府积极主动、依法全面履职，最终服务于公民权利的实现。因此，民法典出台以后，行政法应当更加强化为“民”服务的基本法治理念、完善为“民”服务的行政法规范体系，深化为“民”服务的行政执法改革，为民法典的贯彻实施保驾护航。

三、在未来发展上，行政法应当更加关注公私合作，推动民行交叉融合发展

在社会现实中，一个法律行为无论是公法或者私法行为，都有可能既引起民事法律关系也引起行政法律关系，出现复杂多样的相互交织关系。这种民行交织的现象，可以也应当让公私法之间走向交叉融合发展。这就需要我们打破公私法二元化划分的传统结构和学科壁垒，不断强化两个学科之间的合作交融。这也许正是我们对民法典时代最好的回应。

尤其是当下在民营化、公私合作治理的背景下，越来越多的私人主体参与承担政府职能，作为第三方履行公法义务。其中涉及公私主体之间的关系，其实都是具有双重性质的，需要运用“双阶理论”。目前比较典型的，一个是PPP项目中，政府与民营资本之间签订的公私合作合同，目前在行政法中普遍被看作行政协议，纳入行政诉讼受案范围。这种做法，已引发广泛争议。实际上，这类公私合作合同本身具有民事合同属性，只有当合作项目中涉及到政府是否依法行政的争议时，才适用行政法规范的规定，按照行政争议解决。另一个是网络平台监管中，网络平台与其用户之间所采用的合同治理也具有双重性，即民事合同性和行政监管性，由此产生的争议应分别通过民事方式和行政救济来解决。

总之，在现代社会，社会关系日益多元化、复杂化，民事关系与行政关系经常交织在一起，出现民行交叉的现象。这就需要民法与行政法两大部门法携起手来，共同去面对和解决，以更加有效地实现对公民权利的保护。