全国人大常委会分组审议行政处罚法修订草案

全国人大常委会分组审议行政处罚法修订草案

地方性法规如何设定行政处罚成焦点

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

行政处罚是行政机关依法实施管理，以保障法律、法规贯彻施行，维护社会秩序和公共利益的重要手段。自1996年施行以来，行政处罚法在历经两次小幅度修改后迎来了一次全面修改。6月28日，行政处罚法修订草案提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议。

6月29日，在对修订草案进行分组审议时，委员们认为，修订草案贯彻落实党中央的决策部署，推进行政执法体制改革，加大重点领域行政处罚力度，解决行政执法实践中遇到的突出问题，必将有力推进国家治理体系和治理能力现代化。

值得关注的是，一直以来，行政处罚法实施中遇到的最大问题，就是地方性法规的行政处罚设定权问题。此次修订草案的一大亮点，就是回应了地方多年来反映的这一问题，扩大了地方立法的处罚设定权。修订草案第十二条第三款规定，地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。

分组审议中，这一内容，成为多位委员关注的重点。

建议给地方留出足够立法空间

“修订草案限定了地方立法行政处罚的权限和空间，但是由于我国各地情况差异较大，全国性立法往往难以同时适应各地发展情况，可以考虑在环境保护、城市管理等领域对赋权地方作出特别安排。”杜玉波委员建议适当扩大地方性法规行政处罚设定权。

“这有利于解决地方立法没有地方特色，缺乏可操作性的问题，真正做到国家立法与地方立法上下配套，以下补上，真正解决务实、管用、可操作的问题。”李飞跃委员建议在今后事关地方管理权限的立法中，充分考虑给地方留出足够的立法空间，防止法律规定上下一般齐，左右一样粗，难以适应地方治理千差万别的情况。

建议对地方设定权限予以约束

分组审议中，多位委员对于目前有关地方性法规设定行政处罚的规定提出了完善意见，建议予以必要的约束。

“修订草案目前对地方立法权限的限制太少。”吕薇委员建议进一步完善相关立法程序，将第十二条第一款改为“地方性行政法规设定除限制人身自由、吊销许可证件、降低资质等级、限制从业以外的行政处罚”，第三款“关于公开征求意见”，建议改为“通过听证会、论证会等形式听取意见，建立沟通协商反馈机制，严格执行许可评估论证、合法性审核等程序，并向制定机关作出说明。”

“在制定实施类的地方性法规过程中，如何做到既遵循不抵触又避免同上位法相重复，还要充分发挥地方立法的优势和积极性，的确是长期困扰地方立法工作的一个难题。”李锐委员认为，修订草案第十二条第三款的规定表述不够清晰，指向不够明确，建议修改为：“地方性法规为实施法律、行政法规，可以对所实施的法律、行政法规未作出行政处罚规定的违法行为，补充作出行政处罚规定。地方性法规拟补充作出行政处罚规定的，应当通过论证会、听证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。”

田红旗委员建议增加规定：“报上级人民代表大会常委会审批。”他的理由是：该条虽然解决了地方立法设定的失信惩戒措施是否属于行政处罚等立法局限性问题，但也可能为地方立法扩权形成机会。增加规定报上级人大常委会审批，可以作为过滤机制。

“这次给地方性法规设立行政处罚开了个口。我认为应该开，但是这个口开了以后又有问题，可能开得太大。”王超英委员认为应该有一些限制性的原则，比如，什么样的行为不能设？不能超过什么幅度？行为的种类是不是应该有所限制？将来在地方性法规设立行政处罚条款时可以有一些遵循。

那顺孟和委员建议在修订草案第十二条中增加一款“地方性法规设定行政处罚时，应当综合考虑所设定的可执行性、处罚效果等因素，合理配置行政处罚资源”。实践中，立法存在着盲目设立行政处罚的问题。如在设立行政处罚时未考虑执法资源是否充足、执法成本是否过高、执法效果是否显著、处罚是否符合社会现实情况等问题，导致很多法律中设立的处罚难以落地，“违法而不罚”的情形大量存在。长此以往，法律的权威性将受到侵蚀，立法、执法机关的公信力将受到挑战，不利于中国特色社会主义法治社会的构建。

建议对放宽地方权限慎重研究

但也有一些委员建议对地方放权问题进行慎重研究。

对于此次把行政处罚立法权下放到省级地方性法规的修改，徐显明委员建议缓行。“这部法通过国家法的方式增加了7种新的处罚方式，如果再授权地方人大让其再增加种类，我认为已得到遏制的‘滥处罚’乱象可能又会出现。处罚种类不是越多越好，更不是标准越多越好。事实正相反，法治政府的标准应是处罚标准的统一和处罚权的统一。”

“行政处罚从某种意义上说是对公民权力的一种减损，直接涉及公民、组织的切身利益。同时也直接影响行政机关的形象、威信，所以对设置新权限要特别慎重。”贾廷安委员指出，社会生活中，大量的滥权侵权行为发生在地方、基层。国家立法应注重遏制滥权侵权行为，有效保证公权力行使的公平公正。如要向地方放权，建议给行政处罚权设置一个必要的限制条件，避免公权力被滥用。