权威解读：完善“两院”组织体系，保障司法公正

中国人大网讯 2017年8月，十二届全国人大常委会第二十九次会议审议了全国人大内务司法委员会提请的《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》和《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》。这是人民法院组织法和人民检察院组织法自1980年施行以来第一次全面修改。

“两院”组织法的修改背景

人民法院组织法和人民检察院组织法（以下简称“两院”组织法）是规定人民法院和人民检察院机构设置及其职责权限的重要法律，是我国司法制度的支柱性法律。现行“两院”组织法1979年7月颁布，1980年1月施行，对构建“两院”组织体系、确立社会主义司法制度发挥了重要作用。三十多年来，随着我国经济社会快速发展，民主法治建设日臻完善，司法体制改革不断深化，“两院”工作面临许多新情况新任务新要求，有必要全面修改“两院”组织法。

2013年，全国人大常委会将修改“两院”组织法列入立法规划，确定由全国人大内务司法委员会牵头修改。内务司法委员会深入调查研究，广泛听取意见，在“两高”前期工作的基础上，抓紧起草修订草案，并与中央政法委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办等部门反复沟通协商，对修订草案规定的主要内容达成共识。

提请全国人大常委会审议的“两院”组织法修订草案突出体现了三个方面特点：一是贯彻落实党中央重大决策部署。党的十八大以来，中央对深化司法体制改革作出一系列决策部署，司法体制改革取得重大成果，“两院”组织法修订草案将改革成果法制化，以确保司法体制改革行稳致远。二是适应改革开放以来“两院”工作的新发展。三十多年来，我国法院、检察院的设置、组织结构、职责权限等发生许多变化，“两院”组织法修订草案充分肯定了三十多年的司法实践，积极回应了司法工作的新要求。三是完善中国特色社会主义法律体系。近年来，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律不断完善，“两院”组织法修订草案对与现行法律部分不一致、重复和过时的规定进行修改完善，维护了法律之间的和谐统一。

修订草案的主要内容

一是确立“两院”设立和开展工作的基本原则

根据宪法，人民法院是国家的审判机关，依法行使审判权；人民检察院是国家的法律监督机关，依法行使检察权。“两院”的设立必须符合法治原则，修订草案以宪法为依据，明确规定“两院”依法设立，法律没有规定的，由全国人大常委会决定设立。在深入研究审判权、检察权的性质和运行规律，以及十八大以来中央对司法体制改革顶层设计的基础上，修订草案规定了法院检察院依法独立行使审判权检察权、适用法律人人平等、司法公正、司法民主、司法公开和司法责任制等基本原则。这些原则的确立，符合司法规律，体现时代精神，是“两院”开展工作的指引和遵循。

二是完善“两院”的设置和内设机构

现行“两院”组织法施行以来，为实现专业化、类型化案件集中管辖和审理，统一裁判尺度，全国人大常委会分别于1984年和2014年作出设立海事法院、知识产权法院的决定；为明确新疆生产建设兵团法院、检察院的法律地位，全国人大常委会1998年作出设立新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院和人民检察院的决定；党的十八届四中全会提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”据此，人民法院组织法修订草案增加规定了海事法院、知识产权法院、新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、跨行政区划人民法院和最高人民法院巡回法庭。人民检察院组织法修订草案增加规定了新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院和跨行政区划人民检察院。

修订草案对“两院”内设机构的设置也作了全新的规定，即：坚持精简效能、服务审判和检察工作原则，既要满足工作需要，也要符合司法权运行机制，提高司法效率。草案分别规定：“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院，可以设综合审判庭或者不设审判庭。人民法院根据审判工作需要，可以设综合业务机构。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院，可以不设综合业务机构。”“人民检察院根据检察工作需要，可以设必要的办案机构。检察官员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院，可以设综合办案机构。人民检察院根据检察工作需要，可以设综合业务机构。检察官员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院，可以不设综合业务机构。”这样规定，既符合深化司法体制改革要求，又为进一步改革留有空间。

三是贯彻落实司法责任制

党的十八届三中、四中全会提出，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责；完善主任检察官办案责任制，落实谁办案谁负责。司法责任制是司法体制改革的基石，对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。要紧紧牵住这个牛鼻子，有权必有责，在保障法官、检察官办案主体地位的同时，加强监督制约，建立健全责任追究制度。人民法院组织法修订草案规定：“法官组成合议庭的，其成员对案件的事实认定和法律适用承担责任，独任庭由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担责任。审判活动有违法情形的，人民法院应当及时调查核实，并根据违法情形依法处理。”“审判委员会讨论案件，合议庭对其汇报的事实负责，审判委员会委员对本人发表的意见和最终表决负责。”人民检察院组织法修订草案规定：“人民检察院实行检察官办案责任制。检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。检察长、检察委员会对案件作出决定的，承担相应责任。”

四是明确司法人员分类管理制度

完善司法人员分类管理制度，是深化司法体制改革重要举措。中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》要求，实行司法人员分类管理，把法院、检察院工作人员分为法官和检察官、司法辅助人员以及司法行政人员。“两院”组织法修订草案对此分别规定：“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理。”“人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理。”

建立法官、检察官员额制是司法人员分类管理制度的重要内容，是实现法官、检察官队伍正规化专业化职业化的重要制度。我国幅员辽阔，各地各级法院、检察院案件、人员情况差别很大，员额比例应当在全省范围内实行全省统筹、动态管理，防止有的法院、检察院入额法官、检察官办案任务过重，有的法院、检察院人均办案数量过少等问题。据此，修订草案分别规定：“法官实行员额制。法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民法院法官员额，由最高人民法院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。”“检察官实行员额制。检察官员额根据人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民检察院检察官员额，由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民检察院检察官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。”

五是保障“两院”依法行使职权

司法人员依法履行法定职责，应当得到充分有效的保护，创造良好的社会条件，使他们敢于担当、不徇私情，做到始终忠于法律、公正司法，维护好社会公平正义的最后一道防线。近年来，因依法履职，法官、检察官及其近亲属受到打击报复、侮辱诽谤、故意伤害甚至凶杀等情况时有发生，挫伤了司法人员的职业情感和工作积极性。党的十八大以来，中央采取一系列措施保障法院、检察院独立公正行使审判权、监督权，维护法官、检察官的合法权益。草案专门设立第五章“人民法院行使职权的保障”“人民检察院行使职权的保障”，着重规定法院、检察院有权拒绝从事违反法定职责的行为，加强法官、检察官履职保护，完善法官、检察官职业保障等内容，并对“两院”经费、人员编制等作了规定。

六是推进“两院”信息化建设

当前，以互联网为代表的现代科学技术已深深嵌入到社会生活的各个方面，司法工作也不例外。近年来，全国法院、检察院的信息化建设发展很快，积极探索将大数据、云计算等新技术运用到司法实践，并取得一定成效。习近平总书记指示，要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来。7月，孟建柱书记在全国司法体制改革推进会上提出，要更加积极主动拥抱大数据、人工智能时代，把理念思路提升、体制机制创新、现代科技应用和法律制度完善结合起来。为进一步推动“两院”信息化建设，草案分别规定：“人民法院应当加强信息化建设，运用互联网、大数据等现代信息技术，提高工作效率，保障司法公正。”“人民检察院应当加强信息化建设，运用互联网、大数据等现代信息技术，提高工作效率，保障司法公正。”

此外，现行“两院”组织法是1979年制定的，当时规定了一些诉讼制度和诉讼程序，如合议制度、辩护制度、回避制度、两审终审制、审判监督程序和检察机关行使职权的具体程序等，随着我国诉讼制度不断完善，这次修订“两院”组织法，不再重复这部分内容。

（全国人大内务司法委员会司法室提供）