行政规范性文件依旧任性成我国深入推进法治政府建设的短板

法制网记者 万静

　　作为地方政府实施行政管理的重要抓手，行政规范性文件（以下简称规范性文件）数量最多、使用范围最广，且具有反复适用性和普遍约束力，对公民、法人或者其他组织的权益直接产生影响，故对其进行有效的监督和控制，有助于推进法治政府建设进程。然而，在10月30日由中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2016》（以下简称《报告》），在对100个城市观测评估后发现，地方政府规范性文件法治化建设仍旧薄弱，与法治政府建设的基本要求仍有较大差距，尚存在较大的提升空间。

　　规范性文件的总体法治化水平稳步上升

　　对比2015年，政府规范性文件的总体法治化水平稳步上升，总得分率上升了9个百分点，大部分指标的得分率均有所提升。但值得注意的是，今年新增加指标“行政规范性文件的报备情况”，但得分率仅为33%。另外，虽然“实体合法情况”指标得分率为98%，只有两个城市被扣分，但由于项目组主要采取抽查的方式，且仅选取一个规范性文件为样本，因此这种评估方法本身的局限性意味着并非本次得满分的98个城市一定不存在规范性文件实体违法的情形，只能说明依靠现有手段尚未观测到行政规范性文件存在实体违法而已。

　　各三级指标得分率差异明显，也充分反映出地方政府对推进规范性文件法治化建设的不同环节重视迥异。

　　规范性文件法治化建设仍较为薄弱

　　《报告》指出，地方政府在规范性文件法治化建设方面仍旧较为薄弱，与法治政府建设的基本要求仍有较大差距，尚存在较大的提升空间。规范性文件的界限依旧模糊不清，各地政府对规范性文件的界定认识不同、把握不一；部分城市对规范性文件制定程序的基础性建章立制工作仍旧未能实施到位；规范性文件的公开制度还远未得到真正落实；“三统一”制度尚未得到应有的重视，暴露出形式主义倾向；部分城市的规范性文件备案审查制度仍不完善，实施还不够严格；定期清理制度的实施依然混乱，部分城市清理工作不统一、清理效果参差不齐、无法统一公布清理结果、清理活动存在严重的运动化倾向等等；部分地方政府深入推进规范性文件法治化建设的动力不足，缺乏必要的激励机制，导致多年来老问题长期存在，新问题不断出现，进步不够明显；不同级别的地方政府间规范性文件的法治化水平较不均衡，相比于市级政府，被评估城市的区县政府和职能部门的得分率总是相对较低。

　　为此，《报告》提出以下五个方面的对策建议：

　　从顶层设计的高度厘清规范性文件的界限。准确界定规范性文件的内涵和外延，是实现规范性文件管理的规范化以及法治化的基础。实践中，对于行政机关制定的具有普遍约束力的、且在效力位阶上低于行政规章的非立法性文件均为规范性文件，即以市级政府及其办公厅（或办公室）、地方政府各区县政府以及办公室、市县政府各委办局名义制定的规范性文件均在此范畴之内。对于规范性文件的范畴把握，建议由国务院统一提出标准和界限，以尽快结束当前地方政府“分而治之”的混乱局面。

　　从源头保障规范性文件制定的必要性。通过评估发现，在各级行政机关公布的规范性文件目录中，有一大部分规范性文件是为了贯彻落实法律法规规章的要求，其制定的必要性存疑。如果规范性文件在制定环节缺少具体的门槛，行政机关可以随意发文从而对不特定的行政相对人的权益产生影响，其对法治的破坏是不言而言的。因此，建议建立规范性文件事前审查机制，从立法的必要性、“成本效益分析”等方面严控规范性文件的数量，应当成为完善当前依法行政制度体系的重要方面。

　　提升立法过程的透明度及信息化建设水平。建议各级政府充分利用当前“互联网+”的大数据平台优势，采用专栏思维来深入推进规范性文件立法全过程的透明度：地方政府应当尽快在其官网上建立规范性文件平台（或专栏），对制定中和实施后的规范性文件实行目录和文本的动态化、信息化管理；积极探索有助于提升规范性文件公开征求意见广度和深度的各种机制，充分运用听证会、论证会、微信平台等多种形式开展规范性文件制定过程中的征求意见和采纳情况反馈工作；编制并公布现行有效规范性文件目录，实现全部规范性文件文本内容的实质性公开；公开有关规范性文件发布后的备案审查结果以及定期清理结果的内容。

　　深入推进事前事后审查制度的落实。建议各级政府严格按照《依法行政实施纲要》、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》等国务院文件的基本要求，将“三统一”制度、备案审查制度和定期清理制度进一步规范化管理，以提高质量和严控数量。重点加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。在开展清理活动时，应及时对不适应社会经济发展需求或违反上位法的文件进行废止，对规定内容相近或相似的文件进行整合，并统一向社会公布清理结果，以确保规范性文件的及时性、有效性。

　　强化市政府及职能部门、区县政府的“规范性文件一体化建设”。建议有条件的市政府，将职能部门和区县政府规范性文件统一纳入本级政府的管理事项，并按照同一标准对市级政府、区县政府和市属职能部门这三类规范性文件进行监督管理。没有条件的市政府，可以就制度建设中的相关内容做出详细规范，并切实承担起监督者的责任，即对职能部门和区县政府在制度建设中的具体实施情况开展规范化、常态化、长效化的监督与考核，并将监督与考核的结果作为评价所在机关领导干部推进法治工作实效的重要依据。