综合性司法改革示范法院的十项标准

□　蒋惠岭

习近平总书记在前海考察时曾提出,要把前海建设成为中国特色社会主义法治示范区。首席大法官周强在为前海合作区法院挂牌时,对前海法院提出了打造“综合性司法改革示范法院”的要求。在提出这样的要求时,恐怕很少有人对这种“示范法院”的标准有清晰的认识,因为当时四中全会作出的司法改革只是初见端倪,多数司改方案都没有出台,出台的措施尚未完全落地。

几年后的今天,中央政法委书记孟建柱郑重宣布,经过艰苦努力,中央领导的司法体制改革的主体框架已基本确立。习近平总书记再次指示要“开展综合配套改革试点,提升改革整体效能”。今天再来看“综合性司法改革示范法院”的标准,我们心里便有了一个大体的轮廓。根据当前司法改革推进的程度,我们尝试提出一套综合性司法改革示范法院的评估标准,也为开展“综合配套改革试点”提供一定的理论支持。

第一,司法责任制全面落实。司法责任制是司法体制改革的重点,对提高司法质量、效率和司法公信力具有决定性影响。法院内部人员科学分类、合理配置、各尽其职；确立法官办案主体地位,做到由审理者裁判、由裁判者负责；担任院庭长职务的优秀法官在履行审判职责的同时,依法进行监督管理,实现了从微观的个案审批、文书签发向宏观的案件质效监管的转变……司法责任制的全面落实同时引发了法院内部工作方式的根本改变。这应当是一个示范法院最基本的条件了。

第二,审判中心立规定矩。法律的确定性是一项公认的法治基本原则,而审判机关承担着实现法律确定性的最终使命。中央发布关于建设以审判为中心的刑事诉讼制度改革方案后,对审判权在法治过程中的中心地位加以确立和巩固,掀起了中国诉讼程序改革的新高潮,标志着我国的诉讼制度朝着法治中国的方向迈进了一大步。只有做到这一点,司法裁判才有权威性,法治也才能发挥其应有的治理作用。目前,各地政法机关在现行诉讼法框架下细化规范,校正此前不符合法治精神的做法,推动了中国特色现代司法制度的建立。

第三,程序正义无可挑剔。法官、代理律师、当事人乃至公众对一个案件的实体结果可以有不同的评论。这是由法律的复杂性和认识的多元性决定的,对于高度关注自身权利的当事人来说更有可能有不同意见。但是,对于程序正义的实现标准来说,各个方面都有趋于一致的认识。人民法院的一套审判程序进行下来,即使是那些对裁判结果持批判态度的人也不得不承认:虽然我不同意裁判结果,但我认为审判程序对我是公正的。这种结果便是程序正义“无可挑剔”的标准,而通过司法改革使自己的工作达到这种标准的法院,完全可以成为示范。

第四,诉调对接完善健全。评价一个法院能不能成为综合性司法改革示范法院,除了看它对司法资源的配置和使用是否科学外,还要看它是否发挥了法院在国家治理体系中特有的作用,是否有效利用了诉讼外的解纷资源,是否建立了体系完整、运行有效的多元化纠纷解决机制。各地法院在落实中央和最高人民法院发布的改革方案时,具体情况各不相同。实践证明,凡是各方面工作业绩突出的法院,无一例外地是推进多元化纠纷解决机制改革出色的法院。

第五,法官管理遵循规律。法官是国家公务员队伍的组成部分,但司法职业的属性决定了应当对法官采取区别于普通公务员的管理办法。虽然中央已制定关于法官遴选、职务序列、薪酬制度、职业保障、惩戒程序等问题的一系列区别于普通公务员的管理制度,但各地的落实程度不尽相同,一些地方还处于磨合、接受阶段。对于那些已经基本上实现了法官与普通公务员在管理上相区分的法院,可以说这些法院至少在这方面已经具备了成为示范的条件。

第六,法官“三化”基本实现。如果一个法院的法官未能达到正规化、专业化、职业化的水平,无论在其他改革措施和制度建设方面取得多大的成就,都难以确保公平正义的质量,也很难提升司法的公信力。所以,法官“三化”建设是一项基础性、前提性和关键性的改革。一些法院往往把法官能力建设当作一项常规性的工作来对待,认为这只是提高法院工作水平的“软措施”,而没有将其纳入司法改革的框架之中。但是,中央所提出的包括法官遴选、职前培训、养成机制在内的一系列改革方案都与提高法官“三化”水平直接相当。尽管“三化”建设非短期可以做到,但缺少了这一要素的法院是难以为其他法院提供示范的。

第七,职业保障根本改善。无论是职业地位、职业尊荣的落实,还是工资待遇、人身安全的保障,都应当成为示范法院的标准之一。根据法官职业特点和审判工作规律,中央在司法职业保障方面出台了一系列改革方案。如果法官的尊荣与待遇达到了与法官所承担的神圣职责相匹配的程度,这样的法院便能为其他法院提供很好的示范作用。当然,司法职业保障机制的落实需要一个周期,与各地的条件是否具备也有直接关系。

第八,智慧法院提升效能。在当今大数据、云计算、移动互联网时代,传统司法运行模式已不适应信息社会发展趋势,必须借助科技力量进行变革。现代科技已成为为人民群众提供高品质、高效率司法服务的基本手段,是其他改革举措和工作制度发挥作用的基础。没有信息化就没有人民法院工作的现代化,没有信息化就难以实现审判体系和审判能力现代化。智慧法院建设水平直接体现了了司法发展的力量,显现出司法发展的潜力。因此,一个综合性司法改革示范法院必须是一个司法与科技深度融合的智慧法院。

第九,内部结构科学合理。法院内部审判团队的构成很难以统一的标准来衡量,但应当符合公平、效率、独立、胜任等基本要求。关于法院内设机构改革,应当以机构精简和职能优化为目标,综合考虑专业划分、法官数量、人员编制、案件数量等因素,整合职能交叉、业务相近的非审判业务机构,正确处理内设机构和办案组织建设的关系。内设机构改革的成功与否直接关系到司法管理集中化、审判团队精英化、监督评价科学化的实现。传统内部组织模式的合理之处应当保留,但不适应新的司法方式的模式必须打破。在这轮司法改革中,新设立的法院(如知产法院、跨区划法院)以及最高人民法院巡回法庭都采取了全新的内部结构,实践证明是基本成功的。

第十,诉讼服务优质高效。司法机关通过审判案件来分配正义,这是“司法为民”最重要的表现形式。与此同时,如何能让人民群众方便地获得司法救济,也是世界各国最为关注的“畅通司法救济渠道”(access　to　justice)的改革,则成为检验诉讼服务质量的一个显性标准。最高人民法院发布了相关的改革方案,各地法院也采取了一系列司法便民利民的措施。尽管这些工作看上去不会产生轰动效应,但它反映了人民的主体地位,关系到司法民主的程度,最终影响到司法的公信与权威。

当然,评判综合性司法改革示范法院的条件还有很多,但上述十项应当是最基本、最重要、最具标志性的标准。如果说我国现代司法制度的主体框架已基本确立的话,这十项标准或许应当是一个中国特色现代化法院的雏形了。

(作者系中国应用法学研究所所长)